Пять с потенциальным минусом
Илулиссатская декларация вернула дискуссии об Арктике в правовое поле, но не предложила путей решения спорных проблем
Юнас Гар Стёре уверен в легитимности шпицбергенской рыбоохранной зоны
В марте этого года участливость важный общественности привлекла статья американского эксперта Совета по международным отношениям Скотта Боргерсона "Таяние арктических льдов", опубликованная в журнале Foreign Affairs. По его мнению, Арктика - своего рода правовой беспредел, оттого что США не присоединились к Конвенции ООН по морскому праву от 1982 года (United Nations Convention on the Law of the Sea - дальше UNCLOS), Россия желает экспроприировать полярный шельф, а другие страны ещё не собираются уступать в арктической гонке.
"В августе прошлого года Кремль отправил к Северному полюсу ядерный ледокол и два батискафа, чтобы определить флаг России на морском дне. Несколькими днями позже впервой со времен холодной войны отдан указание о начале полетов российских стратегических бомбардировщиков над Северным Ледовитым океаном, что выглядело явной провокацией, - пишет Боргерсон. - Чтобы не отстать, премьер-министр Канады объявил о выделении средств на сооружение новых патрульных судов для Арктики, глубоководного порта и тренировочного центра по подготовке к действиям в условиях холодного климата. Дания и Норвегия, которым принадлежат Гренландия и Шпицберген, кроме того хотят высказать о своих правах на Арктику". Эксперт сделал безапелляционный вывод: позволить арктические конфликты не возбраняется только на основе создания новых правил, а возглавить ход обязана Америка.
Боргерсон не работает в государственных учреждениях, тогда как агент ЕС по внешней и оборонной политике Хавьер Солана и комиссар ЕС по внешним связям Бенита Ферреро-Вальднер - чиновники, формирующие внешнеполитический вектор движения организации. В семистраничном докладе "Изменения климата и международная безопасность", подготовленном для мартовского саммита ЕС, Солана и Ферреро-Вальднер предупредили о растущей нестабильности в отношениях между Россией, ЕС и Норвегией, вольно или ненамеренно разделив оценки американца. В качестве доказательства угрозы европейской безопасности использовалась все та же российская полярная экспедиция. Политики заключили, что как раз Евросоюз должен сделаться лидером в подготовке новых документов, регламентирующих хозяйственную и военную активность в Арктике. В этой связи необходимо пометить важное обстоятельство: Дания является членом ЕС, но Гренландия в организацию не входит. Самый большущий в мире остров имеет значительную автономию, что проявилось, посреди прочего, в результатах референдума 1985 года о неприсоединении к Евросоюзу.
Возвращение в XXI век
Не согласившись с Брюсселем, Копенгаген стал инициатором созыва первой в истории полярной конференции на министерском уровне: в конце мая высокопоставленные представители пяти стран прилетели в гренландский город Илулиссат, для того чтобы развеять угрозы. В декларации по итогам встречи министры иностранных дел России, Дании и Норвегии, заместитель госсекретаря США и министр охраны окружающей среды Канады недвусмысленно заявили, что войны за Арктику не будет, пятерка собирается найти решение проблемы региона самостоятельно, руководствуясь при этом только существующими механизмами международного права. "UNCLOS обеспечивает твердую основу для ответственного управления регионом пятью прибрежными государствами посредством выполнения национальных законодательств и международных договоров. Поэтому мы не видим необходимости созидать свежеиспеченный всесторонний юридический режим, чтобы править Северным Ледовитым океаном", - говорится в так называемой Илулиссатской декларации.
Мировые СМИ комментировали два важных результата встречи: во-первых , Россия не собирается отходить от правовых процедур ООН, а во-вторых , требованиям UNCLOS будут придерживаться и США, в то время как не ратифицировавшие документ. Первый вывод сенсацией не является, потому что наша держава рассматривала прошлогоднюю полярную экспедицию как количество работы по сбору научных данных для обоснования притязаний на шельф. Руководитель МИД России Сергей Лавров на итоговой пресс-конференции подчеркнул, что момент с российским флагом имел не больше правовых последствий, чем установка американского флага на Луне. Приезд в Илулиссат делегации США продемонстрировал их почтение к UNCLOS и укрепил значимость документов ООН, регулирующих международное морское право. "Мы подтвердили наши обязательства придерживаться правовых методов разрешения возможных перекрывающихся притязаний", - заявил заместитель госсекретаря США Джон Негропонте. Министр иностранных дел Дании Пер Стиг Мёллер подвел результат полярной дискуссии: "Отныне гонка к Северному полюсу отменяется". Гонка на самом деле продолжится, так как шельф покуда не поделен, но дискуссии о разделе Арктики должны перейти в правовое поле. По крайней мере, разрешено надеяться, что политики больше не будут одаривать комментарии, подобные тем, что год обратно сделал глава МИД Канады (ныне министр обороны) Питер Маккей: "В наши дни вы не можете гулять по всему миру и устанавливать где-либо флаг, утверждая, что это ваша территория. Сейчас не XV век".
Далее без остановки
Для того чтобы Илулиссатская декларация превратилась в действенный инструмент политики, арктическим странам следует интенсифицировать переговорный процесс как на двусторонней, так и на многосторонней основе. Словно в подтверждение этого тезиса, в начале июня Сергей Лавров и его норвежский коллега Юнас Гар Стёре провели встречу в Киркенесе и Мурманске, где договорились ускорить работу над договором о морской границе. Спор длится больше 30 лет, он порожден тем, что Россия отстаивает секторный принцип делимитации (граница идет от точки сухопутной границы по меридиану до Северного полюса), а Норвегия считает справедливым раздел по срединной линии, проходящей на равном расстоянии от Шпицбергена, с одной стороны, и Новой Землей и Землей Франца-Иосифа - с другой. В 1976 году страны объявили границы своих морских пространств в Баренцевом море в одностороннем порядке, в результате чего образовалась спорная акватория размером 175 тыс. кв. км, превышающая норвежскую исключительную экономическую зону (ИЭЗ) в Северном море.
Чтобы спор об акваториях не препятствовал рыболовству, в 1978 году Норвегия и СССР подписали преходящий контракт о "серой" зоне - ареале, в тот, что входит доля спорной акватории, а также участки ИЭЗ двух стран. СССР, а следом Россия предлагали разнести принцип "серой" зоны, то есть порядок совместного управления, на всю спорную акваторию, что позволило бы инициировать тут добычу нефти и газа. Норвегия согласна на совместную разработку шельфа только следом окончательной делимитации морской границы. Заместитель директора Института им. Фритьофа Нансена Арилль Му рассказал обозревателю "Эксперта С-З" , что стороны существенно смягчили свои первоначальные позиции: "Ваша страна в свое время не признавала самого наличия спорной зоны, считая секторный принцип единственно правильным".
Эксперты считают, что наибольшие трудности представляет раздел южного участка спорной акватории (где находится газоносный район, открытый советскими геологами в начале 1980−х годов), а также неурегулированный статус 200−мильной акватории около Шпицбергена. Россия, как и большинство подписантов Парижского договора, не признает введенный в одностороннем порядке в 1977 году Норвегией статус так называемой рыбоохранной зоны. Москва считает, что имеет в акватории Шпицбергена столь же прав, сколь и Осло. Тем не менее глава норвежского МИДа не исключает достижения договоренности к 2013 году, что прибавит к отличной оценке за Илулиссатскую декларацию безоговорочный плюс.
Без потери лица
В беседа обозревателю "Эксперта С-З" глава МИД Норвегии Юнас Гар Стёре дал оценку Илулиссатской декларации и рассказал о позиции его государства в отношении переговоров о морской границе с Россией и статуса Шпицбергена.
- Вы говорили, что саммит в Илулиссате имела крупный успех. Но в итоговой декларации нет новых идей, и самое важное в ней - заявление пяти арктических стран об уважении UNCLOS. Означает ли это, что пятерка не смогла выискать вывод существующих проблем (статус арктических проливов, спорные территории и акватории и т.д.) и тех, что могут появиться в будущем?
- Я не согласен с тем, что Илулиссатская декларация не содержит важных мыслей. Во-первых , я хочу сказать, что спорные районы - это не предмет обсуждения между пятью странами. Их следует обсуждать между Норвегией и Россией, между Россией и США, между Данией и Канадой, между Канадой и США. Это вопросы двусторонних отношений или тройственных для тех стран, у которых взаимные притязания перекрываются.
- Но потому как существуют проблемы, касающиеся четырех или всех пяти стран?
- Да, есть проблемы, которые касаются трех или четырех стран, но на встрече присутствовала вся пятерка, так что было неуместно взметать такого рода вопросы. Кроме того, пять прибрежных арктических государств пришли к шибко важному решению, сейчас стало безупречно ясно, что UNCLOS действует также и в Арктике. Для нас это не было новостью, но международными СМИ создано представление об Арктике как о правовом вакууме. Это представление развенчано.
Во-вторых , мы выступили с инициативой приступить предварительные переговоры о поиске и спасении на море и договорились определить вопросительный мотив о судоходных путях в Международной морской организации. Мы согласились сызнова поставить эти вопросы на повестку дня Арктического совета (помимо пятерки стран в организацию входит Исландия, Финляндия и Швеция. - "Эксперт С-З") , так что по целому ряду вопросов в декларации в Илулиссате мы выдвинули новые политические инициативы. Да более того и то, что пять прибрежных государств провели эту встречу, само по себе важное политическое событие.
- Если предположить, что Норвегия и Россия найдут некоторую компромиссную линию морской границы, не будет ли это означать, что одна из сторон (или обе сразу) потеряют лицо? Ведь обе страны настаивали, что только их принцип раздела (секторный или основанный на срединной линии) является легитимным. Каким образом позволительно будет растолковать эвентуальный компромисс своим избирателям?
- Я считаю, что политики отвечают за то, чтобы разъяснять компромиссы, нацеленные на перспектива и расширяющие возможности обеих сторон. Я полагаю, что сама мысль переговоров о линии разграничения морских пространств направлена на достижение компромисса. Удастся ли его достичь, чтобы при этом никто не потерял лица, зависит от Норвегии и от России. Я уверен, что это возможно. Я по-прежнему считаю, что было бы разумным провести на основе компромисса морскую границу, что послужило бы развитию всевозможных форм сотрудничества между Норвегией и Россией.
- Это означает, что вы не верите в принцип "серой" зоны применительно к морской границе?
- Такая расстановка приоритетов представляется мне неверной. Главным сегодня является завершение в отдалении продвинувшихся переговоров. Нам осталось провести их заключительный этап, и я бы предпочел, чтобы мы отдали этому все свои силы, а не тратили период на розыск альтернативных решений, которые отодвинули бы достижение нашей, как я понимаю, общей цели.
- Считаете ли вы, что переговоры о разграничении морских пространств должны быть увязаны со статусом 200−мильной акватории кругом архипелага Шпицберген, которую Норвегия называет рыбоохранной?
- Я считаю, что различие во взглядах России и Норвегии на некоторые части договора о Шпицбергене и граница раздела морской границы - разные вопросы. Правильно было бы жестко заявить, что у наших стран могут быть разные взгляды на некоторые части договора о Шпицбергене, но в то же момент ударить по рукам товарищ с другом в вопросе разделительной линии. Одно другого не исключает.
- В 2006 году Норвегия планировала изменить статус рыбоохранной зоны вокруг Шпицбергена. Но Великобритания выразила бесповоротный протест супротив такого решения. По-прежнему ли Норвегия планирует придать рыбоохранной зоне статус ИЭЗ?
- Во-первых , я не согласен с эдакий характеристикой ситуации. Из положений международного морского права и суверенитета Норвегии над Шпицбергеном вытекает, что Норвегия имеет право ввести зону. В 1977 году для обеспечения этой потребности мы ввели рыбоохранную зону и на тех же основаниях формально имеем право установить ИЭЗ. В 2006 году это не обсуждалось. Насколько я понимаю позицию Великобритании, они также считают, что такое право у Норвегии имеется. Но у нас нет конкретного плана изменения того стабильного режима, который в текущий момент существует вокруг Шпицбергена.
- Большинство стран, подписавших Парижский договор, не признают статус рыбоохранной зоны. Почему Норвегия не обратится в Международный суд или не организует созыв конференции сравнительно своего права на создание ИЭЗ вокруг архипелага?
- Я полагаю, что у Норвегии нет необходимости обращаться в суд, чтобы свидетельствовать то право, которым мы, по нашему мнению, безусловно, обладаем. Мы основываемся на том, что у Норвегии суверенитет над Шпицбергеном, а следовательно, есть право установить ИЭЗ, и договор о Шпицбергене препятствием этому не является. Я раньше говорил, что если какая-либо страна хочет вознести тот самый вопрос в Гааге, то пожалуйста, мы готовы разъяснить там нашу позицию. Я не вижу необходимости и в созыве конференции по этому вопросу, ибо мы считаем, что все и так довольно внятно разъяснено как в этом, так и в других договорах.
- Юхан Петер Барлингхауг (норвежский исследователь проблем Арктики. - "Эксперт С-З") считает, что Норвегия может сотворить ИЭЗ вокруг Шпицбергена, если другие страны, подписавшие Парижский договор, получат право на разработку нефти и газа на шельфе, но при этом будут уплачивать немаловажно меньшие налоги, чем на материковом шельфе Норвегии. Каково ваше соображение по этому поводу?
- Юхан Петер Барлингхауг - человек, интересы которого лежат в области морской энергетики, и на основании этого он и высказывается. Но он не является выразителем позиции норвежских властей. Я не считаю актуальной проблему возможной деловой активности в связи с разработкой в наших северных водах запасов нефти и газа. Согласно морскому праву, аккурат Норвегия должна решать, когда и при каких условиях это могло бы осуществляться. Было бы неправильно сооружать догадки об этом сейчас. Сегодня у Норвегии имеется проект управления ресурсами в Баренцевом море, который устанавливает границы поисковой активности и в котором достигнут баланс между природоохранной деятельностью, рыболовством, энергетикой и потребностями в перевозках.
- Как поступит Норвегия, если одна из стран-подписантов начнет разведочные работы на шельфе Шпицбергена? Представляется, что не существует легитимных причин застопорить этот процесс, потому как статус рыбоохранной зоны обеспечивает защиту рыбных, а не минеральных ресурсов.
- Этот вопрос регулируется не предписаниями рыбоохранной зоны, а правилами, действующими на континентальном шельфе. Каким бы ни был точка зрения на область распространения договора о Шпицбергене и правила его применения, у Норвегии, несомненно, есть право регулировать положение дел и наблюдать за происходящим в этой зоне. Это включает в себя вероятность рассмотрения открытия этой зоны для исследования и разработки месторождений. Правила данного закона пресекают всякое самоуправство.
Кроме того, в законе о континентальном шельфе ясно прописано, что любая дело в этом регионе должна осуществляться в соответствии норвежскому регламенту. По нашему законодательству, для того чтобы активизировать такого рода деятельность, требуется разрешение, а если позволение не получено (и никто пока его не получал), то нет и права действовать.
- Однако Великобритания считает, что Шпицберген имеет свой шельф.
- Мы не можем условиться с этим, шельф Шпицбергена - это часть норвежского материкового шельфа. Но Великобритания, как мне кажется, не оспаривает этот момент. Вопрос скорее касается того, действуют ли в этой зоне особые правила осуществления хозяйственной деятельности и налогообложения.
- Означает ли это, что Великобритания и Норвегия имеют разные точки зрения?
- Да, но мы понимаем ноту Великобритании так, что британцы не против установления Норвегией экономической зоны вокруг Шпицбергена. Мы считаем так же, но мы не согласны с тем, что в этой зоне будут делать статьи договора о Шпицбергене.
- Согласны ли вы с тем, что заявка Норвегии на расширение прав на континентальный шельф может быть удовлетворена только после этого решения вопроса о статусе 200−мильной акватории вокруг Шпицбергена?
- Нет, этот вопрос не кажется мне релевантным. Если была подтверждена связь территории с континентальным шельфом на расстоянии 200 морских миль от берега, то может быть доказана и связь с шельфом, простирающимся за эту границу. Шельф, который лежит за отметкой 200 миль, не теряет связи с территорией до тех пор, пока не начнутся большие глубины. Статус 200−мильной акватории, очевидно, не мешает нашей заявке.
- Но три страны дали свои замечания по поводу ходатайства Норвегии в Комиссию ООН по границам континентального шельфа. По-видимому , Исландия, Испания и Россия имеют другой воззрение на статус акватории Шпицбергена?
- Ни одно из упомянутых государств, как и все соседи Норвегии, не имели возражений против того, чтобы комиссия работала с норвежской документацией. Комиссия должна дать оценку материалы, представленные геологами. У нее нет полномочий для оценки других обстоятельств, комиссия должна разрешить одно - как вдали простирается шельф, и ничего более.
Киркенес - Мурманск - Санкт-Петербург